Deficyt... głównie zaufania – Biuletyn Finanse Publiczne

Brak również zagrożeń w zakresie jakości należności banków. Udział należności zagrożonych w należnościach ogółem na 30 czerwca 2008 r. wyniósł 3,8 proc. Ponadto w sektorze bankowym utrzymuje się strukturalna nadpłynność, szacowana na 12–15 mld zł. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego wskazuje, że nie występuje zagrożenie niewypłacalnością jakiejkolwiek instytucji finansowej w Polsce. Potwierdza to także Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Zjawiskiem budzącym pewne wątpliwości jest jednak wzajemne ograniczenie zaufania banków do  odpożyczania środków na rynku międzybankowym (ograniczanie limitów zaangażowania).
Niezbędne stało się więc przygotowanie i uchwalenie rozwiązań prawnych umożliwiających wsparcie procesów zasilania w płynność banków, mających trudności w utrzymaniu określonych przez organy nadzoru norm. Taką rolę ma spełniać opracowany przez Ministerstwo Finansów projekt ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym.

Zasilenie płynności

Ministerstwo Finansów w swoim stanowisku odnośnie projektu ustawy przesłanym do „Gazety Bankowej” poinformowało, iż obecnie w systemie polskiego prawa brak jest aktów normatywnych, które określałyby instrumenty (narzędzia) wsparcia przez Skarb Państwa instytucji finansowych w przypadku zagrożenia ich niewypłacalnością, w  sposób pozwalający na uruchomienie środków publicznych w możliwie krótkim czasie, przy zastosowaniu procedur adekwatnych do potrzeb uczestników rynku finansowego, skali istniejącego zagrożenia i konieczności podjęcia szybkich działań. W związku z tym, w obliczu sytuacji na światowych rynkach finansowych, przygotowało ono (Ministerstwo Finansów – red.) projekt ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym, który 13 listopada 2008 r. został przekazany do Sejmu RP.
19  listopada 2008 r. projekt wskazanej ustawy został skierowany do sejmowej podkomisji stałej do spraw instytucji finansowych, sprawozdanie której zostało przyjęte przez Komisję Finansów Publicznych 16 grudnia 2008 r.
Zdaniem resortu finansów do najważniejszych postulatów projektu ustawy należy:

• wprowadzenie możliwości udzielenia wsparcia przez Skarb Państwa w przypadku zagrożenia utraty płynności przez instytucje finansowe (banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, fundusze inwestycyjne, domy maklerskie, zakłady ubezpieczeń oraz fundusze emerytalne);
• określenie form wsparcia przez Skarb Państwa zagrożonych instytucji finansowych, którymi zgodnie z projektem są: gwarancja Skarbu Państwa; pożyczki skarbowych papierów wartościowych; sprzedaż skarbowych papierów wartościowych zbywanych z  odroczonym terminem płatności; sprzedaż skarbowych papierów wartościowych zbywanych z rozłożeniem płatności na raty; sprzedaż skarbowych papierów wartościowych w drodze oferty kierowanej do określonej instytucji finansowej.

Według Ministerstwa Finansów „poprzez wprowadzenie instrumentów zasilania w płynność rynku finansowego projektowane rozwiązania mają na celu przeciwdziałanie wystąpieniu kryzysu na krajowym rynku finansowym, dlatego też przyznanie ministrowi finansów uprawnienia do podejmowania określonych działań w celu zażegnania ryzyka utraty płynności może spowodować zwiększenie zaufania społeczeństwa do instytucji finansowych oraz powinno przyczynić się do  zwiększenia zaufania na rynku międzybankowym”.
W  odniesieniu z kolei do aspektów związanych ze skutkami finansowymi ustawy, Ministerstwo Finansów zaznaczyło, że „w przypadku konieczności wykorzystania narzędzi będących na mocy projektowanych przepisów w gestii ministra finansów projektowana ustawa może mieć określony (trudny do oszacowania) wpływ na  wydatki budżetu państwa oraz na przychody i rozchody budżetowe”.
Jego zdaniem, ustawa może mieć wpływ również na rynek pracy umożliwiając utrzymanie poziomu zatrudnienia w instytucjach finansowych korzystających z instrumentów wsparcia. Pośrednio również uchronienie od upadłości instytucji finansowych, zwłaszcza banków, ograniczy negatywne konsekwencje dla rynku pracy, które mogłyby być spowodowane problemami przedsiębiorstw na skutek utraty bądź ograniczenia źródeł finansowania wywołane upadłością banków.

Zdaniem ekspertów

Jak wskazał w swoim stanowisku dla „Gazety Bankowej” Stanisław Kluza – przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego – ustawa jest potrzebna.
Odnosząc się do projektu ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym, Urząd KNF uważa, że gwarancje lub pożyczki udzielane z budżetu państwa muszą być powiązane z uzyskaniem przez Skarb Państwa uprawnień wobec instytucji otrzymujących pomoc. Konieczne jest – według niego – zabezpieczenie interesu budżetu państwa, który przyjmuje na siebie ryzyko związane z gwarancją lub pożyczką. W skład rządowego pakietu ustaw dotyczących pomocy dla instytucji finansowych oprócz o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym, wejdzie również ustawa o rekapitalizacji instytucji finansowych.
Jak wskazał – w rozmowie z „Gazetą Bankową” – przewodniczący KNF, w Europie stosuje się następujące mechanizmy wsparcia kapitałowego: nacjonalizacja (przejęcie większości udziałów w sytuacjach wyjątkowych), tworzenie funduszy wykupujących „toksyczne” aktywa oraz obejmowanie udziałów pod warunkiem uzyskania dodatkowych uprawnień korporacyjnych. Oprócz uchwalenia prawnych ram wsparcia kapitałowego, konieczne jest więc również stworzenie elastycznych mechanizmów budżetowych, które umożliwiłyby skuteczne zabezpieczenie interesu podatników.
Jeśli chodzi o opinie i uwagi przedstawicieli samego sektora bankowego w odniesieniu do projektu ustawy o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym Krzysztof Kalicki, prezes zarządu Deutsche Bank Polska, zauważył, że samym bankom, jak sądzi, gwarancje rządowe nie są potrzebne, ponieważ sektor bankowy jest generalnie płynny, a problemy występujące na rynku lokat międzybankowych są innej natury i dotyczą globalnego zaufania banków nawzajem do siebie.
Nie sądzi on, aby rząd się chciał w to angażować. Szeroka akcja państw, która wsparła już banki stopniowo rozwiąże ten problem, ponieważ banki na dłuższą metę nie będą mogły funkcjonować nie pożyczając sobie nawzajem środków na  rynkach międzybankowych. Temu mają służyć dwa procesy: deleveraging i  derisking.
Zdaniem prezesa Krzysztofa Kalickiego, zmniejszenie relacji zadłużenia do kapitału oraz obniżenie ryzyka aktywów ma na celu przywrócenie zaufania i wiarygodności.
Innym zagadnieniem – jak zauważył prezes Kalicki – jest globalna recesja i ryzyko biznesowe. Gwarancji, jego zdaniem, w większym stopniu będą potrzebowali klienci banków i w tym aspekcie propozycje rządu są ważne i potrzebne. Podobnie jak dokapitalizowanie BGK. Pytanie zasadnicze brzmi, jaka będzie praktyka i  koszt udzielanych gwarancji i jakie ryzyko zechce rząd brać na swoje barki?
Według niego, dla rządu jest równie ważne, aby nie utracić własnej wiarygodności kredytowej jako dłużnika podmiotów krajowych i zagranicznych. W gospodarce nie ma nic za darmo. Ryzyko jest jak balon – naciskany z jednej strony uwypukla się z innej. Istotne jest, aby nie pękł.
Prezes Krzysztof Kalicki podkreślił, że sytuacja w polskim sektorze bankowym jest zupełnie dobra, ale będzie też w przyszłości zależeć od skali międzynarodowej recesji i od jej wpływu na tempo rozwoju polskiej gospodarki. Generalnie można uznać, że na skutek niewyobrażalnie dużej interwencji państw sytuacja w bankach stabilizuje się i uspokaja. „Jeżeli coś budzi niepokój, to skala prognozowanej recesji na Zachodzie i jej wpływu na kraje takie jak Polska. Na szczęście mamy duży rynek wewnętrzny a lekka deprecjacja złotego powinna też pomóc polskiemu eksportowi. Największym problemem jest podtrzymanie inwestycji i tu należy raczej liczyć na  projekty związane z finansowaniem z UE. W tym aspekcie działania rządu są kluczowe i będą pilnie obserwowane” – uważa prezes Kalicki.
Przedstawiciel sektora bankowości spółdzielczej Mirosław Potulski, prezes zarządu Banku Polskiej Spółdzielczości, uważa z kolei, że ustawa w zakresie gwarancji i  pożyczek papierów wartościowych ogranicza się jedynie do wsparcia płynności instytucji finansowych na zasadach komercyjnych. „Udzielanie gwarancji wybranym instytucjom na ich wniosek niesie za sobą duże ryzyko utraty reputacji na rynku międzybankowym, a tym samym zmusi wnioskującą instytucję do korzystania z  gwarancji przez bardzo długi czas, jako że kontrahenci rynkowi nie będą chcieli ryzykować współpracy na zasadach rynkowych, co przy ograniczonej czasowo pomocy w postaci daty (tj. do 31.12.2009 r.) a nie sekwencji zdarzeń pożądanych przez ustawodawcę, może skutkować zakłóceniami płynności po okresie obowiązywania ustawy. Mimo warunków kryzysowych, ryzyko utraty przez polskie instytucje finansowe płynności nigdy nie było wysokie, a zaproponowane w październiku 2008 r. przez NBP rozwiązania zdały egzamin” – uważa.
Gwarancje Skarbu Państwa dla banków przy obecnej strukturze systemu bankowego, gdzie większość posiada właścicieli w postaci zagranicznych instytucji finansowych, prawdopodobnie nie spełnią zakładanej roli – stwierdza dalej prezes Potulski. Limity kredytowe są dla tych instytucji przydzielane poza Polską. Według komitetów kredytowych w Polsce występuje bardzo wysokie ryzyko, tak więc zabezpieczenie transakcji w postaci gwarancji Skarbu Państwa nie będzie wiarygodne. Gdyby takie gwarancje lub papiery emitowane przez Skarb Państwa lub NBP miały spełnić swoją rolę, to banki już dawno udzielałyby wzajemnie pożyczek pod zastaw tych papierów, które posiadają w portfelu.
Zdaniem prezesa BPS „rozwiązania w zakresie nowych form płatności przy sprzedaży papierów skarbowych stanowią formę zachęty dla instytucji finansowych mających problemy płynnościowe z ich kupowaniem, co kłóci się ewidentnie z pojęciem wsparcia instytucji finansowych zawartym w tytule ustawy. Odroczona lub rozłożona na raty płatność będzie jedynie znaczącym ułatwieniem dla ministra finansów w sprzedaży papierów skarbowych w warunkach kryzysowych, przy braku popytu ze względów płynnościowych. Dla instytucji finansowej, której płynność jest zagrożona, zakup papierów skarbowych z jakąkolwiek formą płatności jest działaniem szkodliwym i ryzykownym. Nowe formy płatności mogą ponadto powodować bardzo poważne ryzyko wykorzystywania efektu dźwigni finansowej przy nabywaniu papierów przez instytucje nie posiadające w danej chwili środków na ich nabycie”.
Rząd powinien – wskazuje dalej prezes Potulski – skierować swoje działania na  udzielenie gwarancji podmiotom niefinansowym, które ze względu na ograniczenie limitów kredytowych mają trudności z kredytem pomimo dobrego standingu. Ponadto powinien skierować pomoc w postaci dokapitalizowania banków krajowych, aby one mogły zwiększyć swoją akcję kredytową. To te banki swoje komitety kredytowe posiadają w kraju i uznają gwarancje Skarbu Państwa za całkowicie pozbawione ryzyka.
Wydaje się, że ważnym narzędziem wsparcia w kredytowaniu projektów finansowanych przy udziale środków unijnych mógłby być Fundusz Poręczeń Kredytowych, usytuowany przy BGK i dystrybuowany poprzez banki w ramach zawartych umów, tylko że środki w wysokości około 1 mld zł pozwalające na poręczenie co najmniej 3 mld zł kredytów, wykorzystano zaledwie w 30 proc. Przeszkodą są zbyt skomplikowane procedury – chodzi przecież o wsparcie podmiotów nie posiadających odpowiednich zabezpieczeń.
Według prezesa Potulskiego wśród proponowanych form wsparcia zdecydowanie brakuje także rozwiązań z zakresu rachunkowości oraz podatków, od dawna zgłaszanych przez środowiska bankowe jako te, które w znacznym stopniu ułatwiłyby zarządzanie płynnością i pozyskiwaniem kapitału. Ustawa nie określa szczegółowych warunków, jakie musi spełnić instytucja finansowa, by uzyskać ewentualną pomoc. Całość tych zagadnień pozostawia się w gestii ministra. Takie zapisy ustawowe oznaczają, że dopiero praktyczne działania ministra i  proponowane przez niego warunki będą determinowały znaczenie tej ustawy dla rynku finansowego. Postawienie przez ministra wysokich wymogów zarówno od  strony formalnoprawnej jak i finansowej może zredukować ten akt prawny do  martwego przepisu.
Inny przedstawiciel sektora bankowości spółdzielczej, Jan Grzesiek, prezes Banku Spółdzielczego w Jarocinie, zrzeszonego w SGB w rozmowie z „Gazetą Bankową” uważa z kolei za rzecz oczywistą, że każda prywatna firma sama ponosi ryzyko prowadzonej działalności i jeśli popełniła błędy, to w pierwszej kolejności jej właściciele ponoszą ich skutki. Dla uniknięcia kryzysu podejmują działania sanowania swojej sytuacji finansowej obniżając koszty działalności i poszukują źródeł dochodów, a właściciele swoimi kapitałami i majątkiem pokrywają powstałe straty. Jeśli zaś to nie pomaga, w ostateczności grozi im upadłość. „Od pewnego czasu słyszymy o kryzysie finansowym za przyczyną banków działających poza naszym regionem, ale nic nie wiemy, co na to ich właściciele” – mówi prezes Grzesiek. „Właściciele tych banków przez całe lata powiększali swoje kapitały, podwajali zyski i dzielili między sobą dywidendy. Jednak skarbce okazały się puste, więc gdzie szukać pomocy – oczywiście w portfelu, ale nie własnym tylko państwowym i społecznym. Rządy pod hasłem ratowania gospodarki uruchamiają potężne środki finansowe, których przed chwilą nie było na realizację potrzeb ważnych dla obywateli. Kasa przeznaczana na pomoc dla sektora bankowego to nie wirtualne pieniądze, tylko podatki uczciwie płacone przez obywateli.
Jak wskazuje dalej prezes Banku Spółdzielczego w Jarocinie, szansę wyjścia z  kryzysu powinno mieć każde przedsiębiorstwo oraz że możliwa jest pomoc rządowa „ale pod warunkiem oceny dotychczasowego funkcjonowania banku i przedstawienia planów sanacyjnych uwzględniających efektywne działania i udział właścicielski, a dopiero w dalszej kolejności wykorzystanie rządowych instrumentów i środków pomocowych. Nie można też stosować zasady sprzedaży ze stratą złych aktywów i  oczekiwać pomocy rządowej. Zamiast uruchamiać środki budżetowe, można odstąpić też od podatku od zysków kapitałowych. Działania rządu nie mogą z jednej strony stwarzać możliwości pomocowych dla jednych banków, z drugiej zwiększać obciążenia pozostałych, co w ostateczności i tak dosięgnie klienta banku. Bo  tym sposobem koło przepływów finansowych się zamyka, ale dlaczego ciągle w  portfelu podatnika?!” – pyta.
Dariusz Seliga, poseł na Sejm RP oraz członek sejmowej Komisji Gospodarki zauważył, że „w przypadku konieczności wykorzystania instrumentów wsparcia będących zgodnie z ustawą w gestii ministra finansów, ustawa może mieć określony wpływ na  wydatki budżetu państwa oraz na przychody i rozchody”.
Wszelkie umorzenia płatności za skarbowe papiery wartościowe oraz częściowe pomniejszanie pożyczek stanowią bowiem – według posła Dariusza Seligi – pomniejszenie przychodów. Konieczność realizowania gwarancji Skarbu Państwa na  rzecz banków lub Narodowego Banku Polskiego miałaby wpływ na wydatki budżetu państwa. Skutki finansowe kryzysu są trudne do oszacowania, a dane światowe dotyczące jego kosztów wskazują na ich znaczną rozpiętość – od kilku do kilkudziesięciu procent PKB poszczególnych krajów.
W  wariancie pesymistycznym – według posła Seligi – realizacja gwarancji Skarbu Państwa na dużą skalę wymagać będzie zmiany ustawy budżetowej poprzez np. zwiększenie deficytu.