Działalność promocyjno-informacyjna polskich powiatów w kontekście wspierania przedsiębiorczości na podstawie badań bezpośrednich – Biuletyn Finanse Publiczne

1. Wprowadzenie

Wraz ze zmianami ustrojowymi państwa następowało dostosowywanie jego struktur do nowych zadań i celów. Jednym z obszarów wymagających reform była administracja kraju. Przyświecało jej dążenie do przekazania znaczącej części działań publicznych w zakresie regulacji i zarządzania społecznościom lokalnym. Obok istniejących dotychczas gmin, na szczeblu lokalnym powołano nowy, pośredni szczebel - powiat. Wymagało to budowania od podstaw całej administracji powiatowej [1].

Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym [2], powiat ma osobowość prawną oraz wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W rozumieniu ustawy, powiat jest lokalną wspólnotą samorządową oraz określonym terytorium.

W ujęciu ogólnym, do obowiązków powiatu należą zadania o charakterze publicznym oraz ponadgminnym. Ich zakres, według ustawy, jest bardzo szeroki. Najważniejszymi z punktu widzenia prowadzonych badań są: przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy, współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz promocja powiatu.

Z definicji zadań powiatu wynika, że nie mogą one naruszać zakresu działania gmin wchodzących terytorialnie w jego skład. Muszą one mieć formę ponadgminną. Oczywiście mogą być prowadzone w konsultacji z władzami gmin, których terytoriów dotyczą. Ustawa bardzo ogólnie określa zakres zadań związanych z aktywnością informacyjno-promocyjną. Wszelkie działania mające na celu wzrost zainteresowania powiatem w sferze turystycznej, a przede wszystkim gospodarczej - w zakresie możliwości prowadzenia działalności komercyjnej - mogą się przełożyć na wzrost zatrudnienia w powiecie oraz poziom życia jego mieszkańców. Również prowadzenie aktywnej współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz tworzenie związków i stowarzyszeń może przynieść powiatom wymierne korzyści.

2. Motywy przeprowadzenia badań

W 2004 roku dokonywano wielu podsumowań ostatnich piętnastu lat transformacji w polsce, zarówno w działalności gospodarczej, jak i administracji publicznej. Istnienie samorządu terytorialnego było kluczowe w realizacji wielu ważnych zadań publicznych. Głównym czynnikiem decydującym o zakresie i wymiarze realizacji zadania są jego koszty. Źródłem znacznej części dochodów gmin są podatki, uzależnione od ich powierzchni oraz zaludnienia. Wobec tego małe gminy z reguły otrzymują niskie wpływy do budżetu. To przekłada się na mniejsze możliwości realizacji działań fakultatywnych. Niemal każda działalność gminy, a także powiatu wiąże się z wydawaniem środków finansowych pochodzących z różnych źródeł. Dlatego w zakresie działań obejmujących promocję turystyczną i gospodarczą jednostek samorządu terytorialnego, związki i porozumienia gmin, a przede wszystkim ponadgminnie powiaty mogą łatwiej wykonywać zadanie, angażując na niższą skalę finansową wchodzące w jego skład gminy. Budowanie skutecznej organizacji wymaga przywiązywania odpowiednio dużej wagi do działań promocyjnych dotyczących kreowana odpowiedniego wizerunku względem potencjalnych "klientów", którymi są nie tylko turyści i mieszkańcy, ale przede wszystkim przedsiębiorcy lokalni i zewnętrzni. W odniesieniu do samorządu powiatowego głównymi obszarami starań jest właściwe zarządzanie finansami powiatu oraz realizacja zadań o charakterze społecznym i infrastrukturalnym.

Próbą określenia stanu działań informacyjno-promocyjnych w starostwach powiatowych są badania przedstawione w tym artykule. Głównymi powodami ich podjęcia był brak wyraźnych informacji związanych z organizacją działów promocji, zaangażowania kadrowego w tę działalność oraz aktywności w odniesieniu m.in. do przedsiębiorców lokalnych oraz zewnętrznych. Celem badania było także dokonanie charakterystyki działów zajmujących się promocją w starostwach powiatowych, a następnie określenie form aktywności promocyjnej oraz stosowanych narzędzi. Głównym przesłaniem badań było przygotowanie odpowiedniego materiału informacyjnego dla pracowników starostw zajmujących się promocją, ułatwienie im podejmowania kluczowych decyzji związanych z programowaniem działań marketingowych oraz osiągnięcia celów określonych w strategiach regionu czy powiatu. Badania te mogą pozwolić na sformułowanie zaleceń dla starostw powiatowych, ułatwiających dostrzeżenie nowych kierunków rozwoju tej aktywności w odniesieniu do kontaktów z ważną grupą docelową, jaką są przedsiębiorcy. Badania mogą także być dla niektórych jednostek podstawą do podjęcia decyzji o wdrożeniu, przykładowo, benchmarkingu w działaniach marketingowych jednostek samorządu powiatowego.

3. Metodologia badań

Rozmowy z przedstawicielami administracji powiatowej oraz dogłębne studia literatury przedmiotu pozwoliły zapoznać się z kwestiami, które już zostały zasygnalizowane lub dogłębnie zbadane. Przykładem takiego obszaru jest partnerstwo publiczno-prywatne, przed którym dynamiczny rozwój w najbliższym czasie oraz ogromne możliwości wykorzystania prywatnych źródeł finansowania zadań. Mając świadomość, że starostwa powiatowe bardzo często są przedmiotem badań, starałem się, aby wypełnienie kwestionariusza nie wiązało się ze zbyt dużym nakładem pracy i czasu.

Badaniami objęte zostały wszystkie powiaty w kraju, zarówno ziemskie, jak i miasta na prawach powiatu. Zdecydowałem się na kwestionariusz ankietowy z uwagi na liczne zalety tej formy zbierania danych[3]: niskie koszty (bez ankietera), elastyczność w wyborze czasu wypełnienia ankiety oraz prostota pytań dotyczących podstawowych informacji o starostwach powiatowych [4].

Jednym z kluczowych elementów procesu badawczego było ustalenie sposobu dotarcia do właściwych respondentów - pracowników administracji starostw zajmujących się działalnością promocyjną. Bardzo pomocna w tym okazała się współpraca ze Związkiem Powiatów Polskich, dzięki Związkowi ostatecznie zmodyfikowany został kwestionariusz oraz ankieta rozesłana drogą elektroniczną z ZPP.

Ankieta składała się z czterech części. Otwierało ją słowo wstępne sekretarza generalnego ZPP Rudolfa Borusiewicza. Druga część obejmowała dane charakteryzujące osobę wypełniającą ankietę (metryczka). W trzeciej części skoncentrowano się na krótkiej analizie personelu zajmującego się zagadnieniami promocji w starostwach powiatowych. Część ostatnia była listą pytań zamkniętych, dotyczących czterech obszarów funkcjonowania jst stosujących narzędzia promocji: promocja w znaczeniu ogólnym, promocja turystyczna - skierowana do turystów, promocja gospodarcza - obejmująca przedsiębiorstwa lokalne i spoza regionu, oraz relacje z jednostkami zewnętrznymi (instytucje wspierania biznesu, miasta/gminy partnerskie z zagranicy itp.). Otrzymane dane zostały odpowiednio zakodowane oraz zgromadzone w bazie danych programu statystycznego, pozwalającego na dokonanie odpowiedniej ich analizy [5].

Ostatecznie wysłano 376 ankiet, a otrzymano wypełnione 123 (ok. 33% wszystkich wysłanych).

4. Charakterystyka badanej grupy powiatów

Na podstawie informacji zawartych w nadesłanych ankietach został zbudowany model badanych starostw powiatowych. Opis grupy badanych jednostek samorządu powiatowego oraz charakterystyka respondenta oparte były na informacjach zawartych w ośmiu pytaniach metryczkowych oraz danych statystycznych dla właściwego powiatu. Anonimowość ankiety powoduje, że prezentowane dane mają charakter zagregowany, niepozwalający określić odpowiedzi poszczególnych starostw powiatowych.

Ponieważ w grupie badanych były wszystkie powiaty, a liczba odesłanych ankiet z miast na prawach powiatu była niska (6 odpowiedzi), charakterystyka jst została przeprowadzona dla powiatów ziemskich (dane Głównego Urzędu Statystycznego, www.gus.gov.pl). W przypadku analiz związanych z prowadzonymi badaniami (np. liczba pracowników działów promocji oraz odpowiedzi na postawione pytania), pod uwagę były już brane wszystkie powiaty, które odesłały ankiety. Podstawą rozróżnienia jest fakt, iż w rozumieniu ustawy powiat bez względu na swój typ jest zobowiązany do prowadzenia działań promocyjnych.

Opierając się na klasyfikacji stosowanej przez Główny Urząd Statystyczny, została dokonana klasyfikacja powiatów ziemskich pod względem wielkości jednostek biorących udział w badaniu. Wyodrębniono sześć przedziałów, na które zostały podzielone dane powiaty. Blisko połowa ankietowanych starostw powiatowych reprezentuje średniej wielkości jednostki (49% powiatów ma powierzchnię z przedziału 500 - 999,9 km2). Jest to najliczniej reprezentowana grupa w badaniu i stanowi ona największą kategorię powiatów ziemskich w kraju (37% ogółu w kraju). Drugą najliczniej reprezentowaną grupą są powiaty o powierzchni z przedziału 1000 - 1499,9 km2. Tutaj odsetek uczestniczących w badaniu jest zbliżony do rzeczywistego w kraju, ponieważ 31% badanych reprezentuje 36,7% ogółu w kraju. Rozkład wielkości badanych powiatów pod względem powierzchni przedstawia rys. 1.

Kolejnym kryterium rozróżnienia wielkości badanych powiatów jest liczba ich mieszkańców. Dokonując klasyfikacji opartej na podziale stosowanym przez Główny Urząd Statystyczny, wyodrębniono pięć grup wielkości powiatów ziemskich (z uwagi na brak powiatów, które nadesłały ankiety, z trzech ostatnich kategorii pominięto je w porównaniach). Struktura badanych powiatów jest następująca:

• poniżej 50 000 mieszkańców - 23 powiaty, czyli 19,5% ogółu badanych, 11,1% ogółu powiatów w kraju,
• od 50 000 do 74 999 mieszkańców - odpowiednio: 37, 31,4%, 25,0%,
• od 75 000 do 99 999 mieszkańców - odpowiednio: 28, 23,7%, 22,6%,
• od 100 000 do 149 999 mieszkańców - odpowiednio: 23, 19,5%, 27,1%,
• od 150 000 do 199 999 mieszkańców - odpowiednio: 7, 5,9%, 12,2% (por. rys. 2).

Grupa powiatów uczestniczących w badaniu jest w dużym stopniu reprezentatywna. Odsetek jednostek samorządu powiatowego jest zbliżony, a proporcje ich udziału w rzeczywistości odpowiadają tym w badaniu.

W badaniach najliczniej reprezentowane były województwa: mazowieckie (18 powiatów, 15% ogółu badanych, 11% ogółu powiatów w kraju), wielkopolskie (odpowiednio: 13, 11%, 9%) oraz podkarpackie (odpowiednio: 11, 9%, 7%). Najsłabiej natomiast województwa: pomorskie (odpowiednio: 3, 3%, 5%), lubelskie (odpowiednio: 4, 3%, 6%) oraz opolskie (odpowiednio: 4, 3%, 3%) (por. rys. 3).

Określając charakterystykę respondenta, można powiedzieć, że w większości przypadków ankiety wypełniali pracownicy na samodzielnych stanowiskach, tj. inspektorzy lub specjaliści (54% osób), poza tym osoby na kierowniczych stanowiskach - kierownicy, dyrektorzy, naczelnicy (37%). W nielicznych przypadkach wypełniły ją osoby pracujące na stanowisku członka zarządu oraz referenta - odpowiednio 2 i 7 osób (por. rys. 4). Tak duża liczba osób-respondentów na stanowiskach liniowych i kierowniczych wskazuje na wysoki poziom merytorycznej znajomości zagadnień związanych z problematyką promocji oraz pozwala sądzić, że informacje podane w ankiecie są rzetelne. Argumentem do postawienia tezy o dużej fachowości osób wypełniających dane ankiety jest odpowiedź na kolejne dwa pytania związane ze stażem pracy w starostwie ogólnie oraz w dziedzinie promocji. Aż 53% ankietowanych osób pracuje w starostwie od 3 do 5 lat, a blisko 56% ma staż na stanowisku związanym z promocją w starostwie również od 3 do 5 lat.

Z analizy liczby pracowników zajmujących się promocją w starostwach powiatowych wynikają dwa ważne wnioski. Najwięcej osób ma doświadczenie do jednego roku oraz 4-5 lat, co świadczy o dwóch przełomowych okresach (poprzednim roku oraz czterech, pięciu latach), kiedy rozbudowywane były zespoły odpowiedzialne za promocję. Pozostałe charakterystyki respondentów przedstawiają się następująco:

• wykształcenie: 96% ma wyższe wykształcenie, 4% średnie,
• profil wykształcenia: ekonomiczne - 33%, techniczne - 20%, humanistyczne - 11%, prawnicze - 9%, pedagogiczne - 7%, inne - 20%,
• wiek: do 30 lat - 40%, od 31 do 40 lat - 25%, powyżej 40 lat - 35% (por. rys. 5),
• płeć: 53% kobiety, 47% mężczyźni.